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關於全民優生健康--德國觀點系列12:德國消費者資訊法在食品安全中之角色

一、消費者保護與資訊權
資訊自由是公民對公共行政系統中之檔案與資料的公眾查閱權,同時也是對政府機關的資料提供請求權。其背後之法理為「行政透明原則」(Prinzip der Verwaltungstransparenz)與「公開原則」(Öffentlichkeitsprinzip),德國基本法(Grundgesetz,GG)第五條第一款亦保障,人人皆有取得一般性資訊的權利。
1979年歐洲理事會的議員大會(Parlamentarische Versammlung des Europarates) 提出「政府資訊與資訊自由之取得」(Zugang der Öffentlichkeit zu Regierungsunterlagen und die Informationsfreiheit)的Nr. 854建議書。在這個基礎上,歐盟部長理事會(Rat der Europäischen Union)分別於1981年12月25日和2002年的2月21日兩次要求會員國落實,目前大多數的歐洲國家均有與德國《資訊自由法》(Informationsfreiheitsgesetz,IFG)類似的法律規定。而取得歐盟官方資訊的請求權則見於2011年3月30日頒佈的Verordnung (EG) Nr. 1049/2001。

在德國,一般公民對官方資料的資訊取得權(Informationszugangsrecht)受2006年1月1日開始實施的《資訊自由法》保護。公民行使資訊請求權並毋須附帶任何條件,政府部門不得以任何基於經濟、行政或其它型態的利益拒絕。而資訊自由也並非無限制地給予公民所有政府資訊的查閱權,如果關係到特別的公眾利益且尚在計畫中(《資訊自由法》第3、4條規定)或個人資料以及商業機密資訊(《資訊自由法》第5、6條規定)的資訊仍必須受到保護。一般而言,已經結案的政府文件均開放民眾查閱。
德國傳統的消費者保護政策是以消費主權(Konsumentensouveränität)以及個人自利需求(individuellen Bedürfnisegoismus)的滿足為導向,這兩個基本元素通過消費決定將消費者的滿意程度呈現於交易市場,換句話說,消費者對消費物或消費環境缺乏信心將造成市場的萎縮,市場的交易量為是否達到此種普遍性福利的重要指標。在當中,何種消費需求、何種消費方式並不具任何參考價值,而消費者資訊扮演的角色就是在消費者作為市場參與者的過程中,提供消費者對消費物有足夠之認識,藉此維持市場機能並達到消費者保護的政策目標。
消費者沒有必要在經濟活動中犧牲自己的健康與財產,現代的消費者保護政策認為應當保護消費者免於他們認知以外的危險,並給予安全的食品或產品的保証。現代的消保政策因此除了對難以辨認的網路或電話詐欺特別重視,充分的產品資訊之提供更是重要環節。而資訊的呈現必須透明、並容易被理解,除了透過公部門或民間的消費者中心(Verbraucherzentral)、商品檢驗基金會(Stiftung Warentest)提供消費品資訊作為消費者保護的第一支柱;現代消費者政策中的另一個支柱則是建立獨立的消費者諮詢、消費者研究,並由學校開始推動消費者教育。
二、德國的《消費者資訊法》

(一)何謂《消費者資訊法》
《消費者資訊法》的全稱為「Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation」(一般簡稱Verbraucherinformationsgesetz,VIG),將其直譯中文之意為「強化與健康相關之消費者資訊的法律」,很明顯的,這是一部立於資訊權之基礎,著重與消費者健康相關資訊的法律。其於2007年11月5日通過,2008年5月1日開始施行,與之相配合的《消費者資訊費用條例》(Verbraucherinformationsgebührenverordnung,VIGGebV)也同時實施。《消費者資訊法》除了是德國對其消費者保護理念的落實、也是消費者教育、消費者團體運作時的重要工具,其設計之目的在於提供產品相關訊息、保障媒體資訊以及提供個別的諮詢。
資訊的可得性與透明度正是這部法律的核心。《消費者資訊法》的目標在於對消費者提供大範圍的資訊,很重要的一個因素在於若只憑藉市場的自我調控(Selbstregulierung),並無法保證消費者能夠得到充足的資訊,同時立法者也希望藉由這部法律,對食品安全醜聞的發生能產生牽制的效果,其所規範的範圍在於使消費者對《食品、日用品與飼料法》(Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch,LFGB)中所稱的產品能夠得到完全的資訊,並滿足《食品、日用品與飼料法》第40條資訊公開的規定。
透過《消費者資訊法》,消費者取得向政府部門要求特定產品或消費案件事實的請求權。此請求權之範圍並不侷限於個人健康和安全上的風險與危險,而是大範圍的資訊請求權利。包括產品標示、產地、質量、生產者,甚至原始材料的取得與運用程序皆為得請求之內容。《消費者資訊法》的條文要旨如下:
第一條 適用範圍
第二條 獲取資訊之權利
第三條 排除及限制之理由
第四條 申請
第五條 申請處理程序
第六條 資訊提供
第七條 費用與開支

2012年9月1日實施修訂後的版本,經過修訂讓消費者能在更短期限內獲得更充足的資訊,消費者對企業經營及商業資訊的取得程序被設計的更為精簡有效率。
(二)《消費者資訊法》之內容
1. 消費者資訊的請求權人
任何人都享有《消費者資訊法》的請求權,無論自然人或法人、不限國籍、居住地。對資訊的需求是一種人人皆得享有的無條件權利(voraussetzungsloses Jedermannsrecht),根據《消費者資訊法》第2條第一段的規定,在行使資訊取得請求權時,並不要求個人必須實際上遭遇到消費困難或損害,是否具備正當利益(rechtliche Interesse)也非所問。
2. 《消費者資訊法》界定之資訊範圍
(1)所稱之「消費品」範圍

除了《食品、日用品與飼料法》第2條所規定,包括食品、食品添加物、飼料、化妝品以及民生用品等「產品」(Erzeugnisse)之外,依據《消費者資訊法》第1條條文,其適用範圍還包括《產品安全法》(Produktsicherheitsgesetz,ProdSG)第2條第26款所稱之「消費產品」(Verbraucherprodukt),這些消費產品可以是新的、二手的、整修過的,只要是消費者合理判斷下的可使用之物即屬之,更明確的說,例如汽車、家電玩具、紡織品等都在此範圍之內。

(2)得請求之資訊範圍
根據《消費者資訊法》第2條第一項1至7款,資訊請求權可以要求的資料有:
• 聯邦或地方邦主管機關根據《食品、日用品與飼料法》和《產品安全法》;或以《食品、日用品與飼料法》和《產品安全法》為基礎所頒行之強制規定;或直接的歐盟法規;或歐盟相關法規之適用範圍中的措施和決定(Entscheidung)之義務內的資訊
• 對消費者的安全或健康存在風險或危險的產品或消費物(Verbraucherprodukt)之資訊
• 產品或消費物之物理、化學、生物特性的描述或在其交互作用下可能對消費者健康產生的影響,以及正常使用或可預見之誤用的評估資訊
• 產品或消費物的來源、應用程序、製造過程的標示
• 未於《食品、日用品與飼料法》或《產品安全法》規定,或未直接、間接規定於歐盟相關的非強制性內容之其它類資訊
• 原料或原料的生產之應用過程
• 官方機構的監管措施或消費者保護措施的實施內容和活動,以及產品或消費物違反《食品、日用品與飼料法》第39條第一項以及《產品安全法》第26條第一項者
(3)資訊內容
一般而言,出現《消費者資訊法》第3條第一項與第二項的狀況,資訊的查詢將可能有所限制:
• 查詢或資料的公開將損害到國家利益
• 查詢或資料的公開涉及官方機密
• 在私法自治領域中基於合意所產生的資訊
• 超過5年以前之違反《食品、日用品與飼料法》的資訊
• 企業間之業務往來資訊與商業機密
• 個人資料
官方對食品監管的項目,例如與臨界值、最高容許值、最高含量的檢驗結果都必須公開。獨家配方以及營業秘密雖然受到保護,但卻不是絕對的,在公共利益遠大於經濟利益保護時,必要時得以要求強制公開。例如在食品中發現添加物的使用量有超標(Grenzwertüberschreitung)情況時,將商品配方解釋為商業機密並無法成為中斷調查或拒絕公開的理由,甚至在違規的情況,亦不得以營業機密拒絕說明整個產銷供應鏈的上下游關係。
強制公佈添加物超標的規定與2010年發生的戴奧辛污染事件(Dioxinskandal)有很大關係。聯邦政府當時特別推出「飼料供應鏈中的消費者保護計畫」(Aktionsplan Verbraucherschutz in der Futtermittelkette),並於2011年1月18日由聯邦食品、農業暨消費者保護部(Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz,BMELV)邀集各地方邦主管機關召開特別會議。而後在2012年9月1日公布之新修訂《消費者資訊法》中強制規定官方必須公佈《食品、日用品與飼料法》中所不允許之殘留限值或污染物超標、不合衛生、欺騙行為的商品。某個程度上,《消費者資訊法》是《食品、日用品與飼料法》的補充,主管機關在收到兩個授權獨立實驗室的檢驗結果後,確認有添加物超標的情形時,有義務公佈商品及製造商名稱。
而在其它的案件,例如違反衛生法規或動物保護規定或詐欺保護,只要罰金超過350歐元,也強制須要公佈。
3. 資訊提供義務人
有義務提供資訊者的規定見於《消費者資訊法》第2條第二段,為《行政程序法》(Verwaltungsverfahrensgesetz,VwVfG)第1條第一段規定之公部門,以及私法上的自然人或法人。
一個單純存在的資訊並不能啟動公開義務,而是必須這個資訊存於公部門並進行處理當中。這裡所指的公部門,為與《食品、日用品與飼料法》之立法目標(第1條)相涉之聯邦或地方法規中的責任機關。而《行政程序法》第1條第一段之公部門為承擔公共管理事務,傳統上的行政執行者,但不包括司法與立法機關。根據《消費者資訊法》規定,鄉鎮及區自治團體(Gemeinden und Gemeindeverbänd)若受地方自治法規從事《消費者資訊法》內的任務,也一樣是資訊提供之義務人。如果將處理事務的權限委託給第三人執行,則第三人亦承擔公開義務。
接受查詢申請的單位為各地方的食品與飼料監管機關(Lebensmittel- und Futtermittelüberwachungsbehörden)或營業監理機構(Gewerbeaufsichtsämter),申請人也可以向聯邦消費者保護暨食品安全局(Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit,BVL)、聯邦風險評估研究所(Bundesinstitut für Risikobewertung,BfR)、聯邦勞動保護暨醫藥局(Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin,BAuA)請求資訊的提供。如果這些單位無法提供資料,則有義務將所接受的查詢申請轉交其它權責單位。要注意的是,提供資訊的主體並沒有義務核實資訊的準確性。
4. 費用
簡單的程序,並且全國免費的查詢是《消費者資訊法》設定的目標之一。《消費者資訊法》於2012年修訂前,一般性的查詢必須繳納5到25歐元的費用,較複雜的查詢費用為30到250歐元之間,對違法行為的查詢則不收費。2012年修法之後,簡單的查詢所需的費用在250歐元以內,以及對違法行為的查詢費用在1000歐元以內者都免繳納費用。
免費額度的上限是由「成本平衡原則」(Prinzip der Kostendeckung)所決定,查詢費用不取決於資訊的經濟價值,只有實際上所產生的管理費用必須被補償。因為接受查詢申請的部門未必有現成的資訊可以提供,必須在向企業或其它組織進行詢問,這都將產生較高的行政管理費用,在這類的情況,則會先向申請人提供預估費用。以公共利益為出發點的查詢基本上有折扣。消費者無須因為費用因素而放棄查詢的權利,在超過一般費用時將同樣先提供預估的價格。
5. 申請形式
《消費者資訊法》施行之初,所有的查詢必須以書面形式提出。2012年修法之後,一個不拘形式(formlosen Informationsanspruch)的資訊請求權被肯定,不用到特定地點、沒有一定時間限制及方式,資訊可以透過答覆、檔案審閱以及其它方式被通知,因此主管單位亦能以口頭、電話、書面或電子訊息與查詢申請人溝通。雖然查詢的形式不拘,但是提出的查詢標的必須特定、明確,例如所欲查詢者為哪一項產品、哪一家公司、哪一個行業等。除此之外也需載明申請人的姓名與住址。
也有可能查詢會被拒絕,在拒絕通知中必須說明相關資訊何時可以全部或一部取得。對被拒絕的查詢可以跟拒絕之機關,或其更上一級的機關提出提出異議(Widerspruch)。拒絕查詢申請的機關若無法補正(Abhilfen),則交由更上級機關決定,而最終的決定機關為邦或聯邦的部會。出現《消費者資訊法》第4條第三項的狀況時,主管機關可以拒絕答覆:
• 涉及作業或決策之起草或準備階段的工作內容。但若為第三方所提出的意見或鑑定報告書則不在此限

• 公部門所擁有之機密資訊
• 過早被公開將損害到主管機關推動特定政策措施的資訊
• 對於申請的處理可能影響行政程序或任務的資訊
• 仍處於計畫階段的科學研究,以及仍未經充份評估的研究成果
一個申請可以撤回(Rücknahme)或限制查詢範圍。地方邦可以對一些情況有費用義務的規定。若是由聯邦處理,則有固定的費用條例(Gebührenverordnung)。
6. 處理時限
通常,主管單位必須在一個月內將查詢處理完成。在需要與第三方作查驗時,例如與個人資料、營業秘密、商業數據相關的資訊,得以延長為兩個月,但接受查詢申請的承辦人員必須將時間的延長通知申請人。根據《行政程序法》以及地方邦的相關行政規定,資訊查詢的申請為一種行政程序,因此處理上必須合乎簡易、目的性(zweckmäßig)原則,同時在《消費者資訊法》要求下,必須迅速處理。
(臺德社會經濟協會 林穎禎)

參考資料:
聯邦食品、農業部,http://www.bmelv.de/
Peter Hahn, „Neues“ Verbraucher-informationsgesetz, 2. Auflage, 2013

更新日期 : 2014/01/29