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德國能源轉型過程的矛盾與衝突

2014年5月21日,德國再度成為世界第一。這件事連德國人自己都沒注意到,不過至少世界上其他地方已經有人知道,像是網路論壇climate progress就這樣寫:「德國再生能源發展的里程碑,又往前邁進了一步…」,這是因為今年上半年,德國在用電量較低的週日時段,已經有將近百分之75的電力是來自風力和太陽能。在國外專家眼中,這無疑是令人振奮的消息,因為這意味世界上有一個已開發國家正在很認真的推動能源轉型,而且這個過程中,沒有一盞燈因此熄滅。不過有趣的是,這個新聞在德國本土只有少數媒體作了小篇幅的報導。
1. 能源轉型的各種矛盾衝突
德國的「能源轉型」(Die deutsche Energiewende, The German Energy Transition)政策已推動三年多,2015即將邁入第四年,至今在國內外已經掀起浪潮。它一方面代表已開發國家走向生態轉型的典範,另一方面也宣告歐洲最大經濟體正走在「去工業化」(De-Industrialisierung)的道路上。只不過,當再生能源因天候影響造成供電不穩,波及鄰近波蘭和捷克的電力網,使得這些國家有時會瀕臨停電的邊緣(譯者註:歐洲各國電網互聯);或是打亂了阿爾卑斯山上抽水式蓄電廠原定的商業模式時,德國所謂的「能源轉型」就成為鄰國抱怨的對象。不過,當陽光普照、風力充足時,來自德國的便宜電力、德國對綠色電力的大量補貼,加上靠著德國追近歐盟所設定的氣候目標值時,鄰近的國家倒是顯得非常歡迎。
事實上,在能源轉型的道路上,一個國家必須要有非常縝密的規劃與通盤的考量。因為能源轉型的推動,已經造成德國與歐洲能源系統結構與市場的變動,這對於需要長期穩定的投資環境的產業界而言,無疑是相當不利的。
德國能源轉型過程中,出現許多矛盾又弔詭的現象:當綠色電力(Ökostrom)價格跌到新低點的時候,民眾電費中用來補貼再生能源的附加費(EEG-Umlage),在過去這10年來,已經從每度(kWh)0.5歐分飆漲到現在的6.2歐分。綠色能源的批評者,例如自由民主黨(FDP)的前經濟部長Phillip Rösler,就利用昂貴的再生能源附加費來大作文章,嚴厲抨擊說「有人在哄抬綠色電力的價格」,但在同時間,Rösler對於同樣有漲幅的煤氣、石油、汽油,則是睜一隻眼閉一隻眼。看起來更弔詭的是,當風力與太陽能在德國已經逐漸可以和煤炭、石油等污染能源在市場上競爭的時候,現在主政的基民黨(CDU)與社民黨(SPD)所組成的大聯合政府(Schwarz-rot Koalition, große Koalition (2014- ))卻已經開始打算在政策上減緩再生能源設備增加的速度。
在德國的外交政策上,就更加突顯出這種「能源轉型過程的自我矛盾」(Energiewende-Paradox)現象。例如,這個打算作為國際上「低碳生活先驅者」的國家,近年來再生能源供電比例固然持續增加,但來發電排碳的比例卻也在同時間上升;又如,一向被視為氣候保護模範生的德國,這幾年來不是阻撓歐盟排碳交易的改革,就是反對汽車產業訂定更嚴格的排放標準;還有,之前號稱是「氣候保護總理」(Klimakanzlerin)的梅克爾(Angela Merkel),今年9月聯合國秘書長邀請世界領袖齊聚紐約舉行「氣候變遷特殊高峰會」(Klima-Sonder-Gipfel, Climate Summit 2014)的時候,她則是剛好在行程表上找不到空檔。
2.氣候保護—贏者圈的話題
梅克爾婉拒出席這次峰會是一件很突兀的事,因為在國際舞台上,氣候保護議題在近年來已經從原本的燙手山芋變成了「贏者圈的話題」(Gewinnerthema)。美國總統歐巴馬就宣布,要加強管制美國的燃煤電廠,並要為長期被忽視的氣候問題而繼續努力,中國也表示考慮訂定空氣污染指數的上限,其他國家,如墨西哥、埃及和菲律賓,也大幅提高投資國內再生能源建設的目標。根據國際性非營利組織「21世紀再生能源政策網」(the Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, REN21)的報告,2013年全世界能源產業的投資中,有一半以上是用來投入發展綠色電力。
近來綠色能源蓬勃發展的一片榮景,應該來得正是時候,它可以先為2015年12月營造出良好的氣氛,屆時參與「聯合國氣候變化綱要公約」(UN-Klimakonvention, United Nations Framework Conventionon Climate Change, UNFCCC)的195個國家將在巴黎共同簽署一份涵蓋內容十分廣泛的全球氣候變化協議,該協議預計從2020年開始生效,而對簽署國的氣候保護政策產生拘束力。
自從2009年的哥本哈根協議(Copenhagen Accord)之後迄今,這段期間各國對於氣候保護協議扮演的角色出現了微妙的變化。2009年當時,歐盟是主要的倡議者,中國與美國則是頻頻踩煞車,不過在這次2014的「氣候變遷特殊高峰會」上,美、中兩個排碳大國的態度變得相當積極,歐盟反而因為同年10月將要訂出歐盟內部新的氣候保護目標值,各國代表自己在歐洲理事會、歐洲議會與歐盟執委會內部陷入權力鬥爭,而且在布魯塞爾之外,不久之前才陷入財政危機的國家和高度排碳的國家,例如西班牙、義大利或波蘭,則是共同聯手對抗英國和德國這些氣候保護先進國家,兩派始終僵持不下。不過,這裡所謂的「氣候保護先進國」應該只是個相對的概念,根據歐洲環境署(European Environment Agency)2014年最新的數字,歐盟整體的二氧化碳排放量已經來到歷史的新低點,不過只有兩個國家的排碳量是不減反增的,一個是英國,另一個就是德國。
即便如此,德國依然是輸出綠色軟實力(Green Soft Power)的大國,也是全世界氣候、環境議程的最大贊助國,聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme, UNEP)的預算還得靠德國的幫忙,而德國也透過聯合國駐波昂的各個機構,持續支持聯合國秘書處去推動世界氣候保護、防止土地沙漠化的行動。德國環境部長更承諾為聯合國「綠色氣候基金」(Green Climate Fund, GCF)做出所謂的「實質的貢獻」,其實就是提供一筆10年7億5千萬歐元的贊助金,這對其他打算跟進的國家的確造成了不小的壓力。由於德國長期以來在國際上對綠色議題出錢出力,也就不令人意外的,2006年時,繼德國前環境部長Klaus Töpfer之後,Achim Steiner成為再度被聯合國大會選為接任UNEP執行長的德國人。
簡單來說之,第一次世界大戰後的100年,德國終於找到它在世界上的定位,這一次不再落入德意志民族主義的幻境裡。德國成功催生了一年一度在柏林舉行「彼得堡氣候對話」(Petersberger Klimadialog)作為「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCCC)的會前會,這是在2009哥本哈根協議的挫敗之後,重新建立的國際氣候保護對話平台,後來也變成能源轉型國家的俱樂部。除此之外,只要有德國參與的國際性大型會議,很少不討論到氣候、環境、新能源等議題,歌德學院和德國外交部經常接待來自世界各國、對德國「再生能源法」(Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG)再生能源補貼細節和運作有興趣的參訪團,對於這項促進再生能源發展的制度輸出,德國政也是頗感驕傲。迄今為止,全世界已經有超過65個國家參考德國再生能源法而推行類似的制度。
歐債危機的時候,德國推動嚴格的財政撙節政策,引起債務國的憤怒,抗議聲浪此起彼落,相較之下,德國推動的綠色能源政策,則是獲得各國正面的迴響。透過立法對太陽能電力持續提供高額的補助,德國在2000年代的10年間,提高對再生能源電力的需求量,進而帶動全球太陽能系統供應鍊的擴張,結果讓相關設備、零組件大幅跌價,從2000年到2012年,太陽能模組的價格跌了將近百分之80,雖然沒有具體的數字呈現,不過所有能源專家都同意一件事,德國引領太陽能設備蓬勃發展,同時也讓一些較不富裕的國家開始負擔得起相關技術與設備的支出。
這個影響很明顯產生了一些間接的效應,特別是在中國,由於德國市場對於太陽能電力的需求,中國當地興起了太陽能電池與模組的大型企業與工廠,2008年金融危機時,太陽能產業一片低迷,甚至有一家位在無錫製造太陽能模組大企業瀕臨破產,北京當局面臨一項抉擇,究竟是要放手讓這些企業倒,還是要由國家注資出手相救,最後,北京方面選擇了第二條路,之後並在2013年進一步加碼提高中國再生能源建設的目標。
3. 氣候議題變成費用的問題
不過能源轉型在外人眼中的成果,在德國國內幾乎不太受關注,因為這幾年在能源轉型正反意見的爭辯過程裡,全國上下已經看不到了剛開始的那股熱情,雖然仍有89%的德國民眾認為能源轉型非常重要,但是在政治和媒體上,已經將焦點轉到能源轉型的成本問題上。
為了產業有便宜的電力可用,2013年11月以前,梅克爾領導的基民黨(CDU)和自民黨(FDP)執政聯盟(Schwarz-gelbe Koalition (2009-2013),又稱『黑-黃執政聯盟』)從來就沒有把可永續的能源供應當作優先施政方針,不過2011年日本福島核災事變發生後,讓德國能源政策一夕之間出現180度的轉變。在當時社會上一片批評聲浪,加上基民黨的發源地巴登伏騰堡邦(Baden-Würtemberg)地方選舉敗選的壓力下,「黑-黃執政聯盟」被迫取消2010年才剛決定核電廠延役的政策,並且「務實的」重新回到2000年當時社民黨(SPD)和綠黨(die Grünen)「紅-綠執政聯盟」(Rot-grüne Koalition (1998-2005))「終極廢核」(Atomausstieg)的道路上,就連當時「紅-綠執政聯盟」所設定的氣候保護目標和增加再生能源建設的基本方向,後來幾乎都被「黑-黃執政聯」盟給照單全收。
同樣的,「黑-黃執政聯盟」對於歐盟排放權交易的改革工程也沒有太大興趣,特別是時任經濟部長的自民黨(FDP)黨魁Rösler,為不讓國內產業受到衝擊,力阻歐盟調漲二氧化碳排放價格,並堅持產業用電應例外減免再生能源附加費,不過也因此,德國再生能源法有關減免產業支付再生能源附加費的例外規定,後來遭到了西班牙籍的歐盟執委會競爭委員(EU-Wettbewerbskommissar)Joaquín Almunia(2010-2014)提起違反歐盟競爭法之調查程序,對此,在執委會當中,曾公開反對德國能源轉型政策的德國籍能源委員(EU-Energiekommissar)Günter Oettinger,則是極力替遭受指摘的德國來護航。
後來,上述的指控在布魯塞爾的攻防戰中敗下陣來,而執委會向歐洲法院(EuGH)提起德國違反歐盟競爭條款的訴訟也在2014年6月初被駁回,目前看來,歐盟總部打算從整體規劃的角度,整合歐盟的綠電補助、提高氣候保護目標及推動歐盟整體的能源轉型的想法,路途還很遙遠。
4. 政策有利於大型電力事業?
有歐盟為能源轉型撐腰,現任經濟及能源部長的社民黨(SPD)黨魁Sigmar Gabriel更堅定的要貫徹推動再生能源法下一階段的改革,這稱為「再生能源法2.0」(EEG 2.0),即從2017年開始,德國要完成綠色電力的招標市場與相關程序,開放讓競標者投遞其綠電餽電價格,出價最低者,優先出售其綠色電力,讓綠色電力走向市場化、競爭化,逐步取代目前的固定補貼制度。不過有專家憂慮,將來的再生能源市場恐怕會被資本雄厚的電力事業所掌控,而目前作為德國能源轉型、再生能源骨幹的小型住商用戶、農民與能源合作社等,則將漸漸會被邊緣化。
「再生能源法2.0」的制度切換,是要把再生能源的發展從初期以政策補貼創造利潤誘因(譯者註:feed in tarif, FIT制度),轉換到以風力、太陽能作為能源供應支柱的市場結構,其改革方案有三項基本原則:逐步降低再生能源附加費、產業不再享有綠色電力的優惠折扣、訂定太陽能、風力和生質能發電設備增加容量的上限。德國的目標是:在2025年,綠色電力的比例要從現在的25%提高到45%以上,負責執行的是Gabriel在經濟部的常務秘書Rainer Baak,他認為這一步改革,顯然是德國能否真正成為世界能源轉型先驅者的關鍵:「國外都睜大眼睛在看,我們能不能順利完成制度切換,而且還能同時保持我們的競爭力」,「如果這過程中我們不能保住國內產業和就業,其他國家就不會再跟進」。究竟德國放棄對分散式、多樣式的再生能源設備進行補貼,會不會是正確的選擇,目前仍還有待觀察,不過Gabriel和Baak確實是冒險的走在鋼索上,尤其Gabriel作為社民黨黨魁,目標直指2017年的總理大位,就必須找到民意擺盪的平衡點,如果能源轉型只是一味的讓產業嚐到甜頭,是無法讓選民留下好印象的,因此他可是抱緊這個德國的百年大計,把它當成畢生志業作孤注一擲了。
近年來,德國電價上漲、減免產業的再生能源附加費,加上為因應再生能源增加必須擴建輸電網而產生路線決定、土地徵收、森林破壞及電纜應否地下化與成本增加的許多爭議,有時難免掩蓋了德國在能源方面所取得的一項重大成就:就是全國上下已經達成共識,對於40年以來不斷在社會上引起尖銳爭辯的核電廠存廢、核廢料運送處置與森林死亡等問題,在2011年時,經國會所有政黨的一致同意,決定「終極廢核」,確立國家應達成氣候保護的各階段目標,並增加再生能源設備與建設,其中後者在這段期間,更為全德國創造了35萬個工作機會。相對於美國、西班牙或捷克的能源政策走向目前仍相當不確定,德國的能源轉型已然啟動,而且是一輛不再回頭的列車,至於什麼才是最好的設計與安排,則是需要靠著不斷努力探索與試驗才能夠揭開最後的答案。(黃俊凱 德國柏林洪堡大學法律系博士生)


參考資料:Pötter, Bernhard: Das Energiewende-Paradox, erschienen in: Blätter für deutsche und internationale Politik 2014, Heft 8, S. 25-28.

更新日期 : 2020/04/13